Сайт научно-технического журнала «Инженерные системы. АВОК Северо-Запад»

Причины низкой эффективности при реализации государственной программы энергосбережения

А. С. Горшков, директор учебно-научного центра «Мониторинг и реабилитация природных систем» ФГАОУ ВО «Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого» 

Введение в проблематику

Вопросы энергосбережения и повышения энергетической эффективности зданий актуальны и важны для любой страны мира, не только Российской Федерации. С 2008 года в России действует этапная Программа энергосбережения, в которой определены конкретные целевые показатели и сроки их реализации. Однако в настоящее время приходится констатировать, что Программа эта реализуется, но не соответствует заявленным в ней целям.

Настоящая статья, представляет собой скорее точку зрения специалиста, чем серьезное исследование. Автор долго не понимал, почему государство, с одной стороны, вкладывает средства в энергосбережение, много декларирует на эту тему, но …ничего не делает для реального воплощения декларируемой концепции. На основе таких размышлений и родился сей труд.

Законодательство

Основными законодательными инициативами государства в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности являются:

— Указ Президента РФ от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»;

— Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

— Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. № 2446-р «Об утверждении государственной программы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 г.»;

— Постановления Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 г. № 18 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов».

В Указе Президента РФ от 4 июня 2008 года Правительству Российской Федерации впервые поставлена задача снижения к 2020 году энергоемкости ВВП Российской Федерации не менее чем на 40% по сравнению с 2007 годом.

Федеральный Закон № 261-ФЗ установил основные процессуальные механизмы реализации мероприятий, направленных на повышение энергетической эффективности российской экономики.

Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010 года утверждена государственная программа энергосбережения, за счет реализации мероприятий которой должно быть достигнуто снижение энергоемкости ВВП Российской Федерации на 13,5%.    В программе этой отмечено, что «Российская Федерация располагает одним из самых больших в мире технических потенциалов энергосбережения и повышения энергетической эффективности…, а энергосбережение и повышение энергетической эффективности следует рассматривать как один из основных источников будущего экономического роста». Впоследствии, с выходом распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года № 512-р, была утверждена государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики», но целевые ее показатели в части энергосбережения остались неизменными.

В Постановлении Правительства РФ от 25 января 2011 года № 18 установлено содержание требований энергетической эффективности, условия применения этих требований и порядок их установления при строительстве и эксплуатации жилых и общественных зданий.

В государственной программе «Энергоэффективность и развитие энергетики» определен объем финансовых ресурсов в размере 6,283 трлн рублей, необходимый для реализации подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности».

Таким образом, на первый взгляд, в России имеются все необходимые инструменты для реализации намеченной программы энергосбережения. Государство постоянно вносит законодательные инициативы, тратит средства на реализацию государственной программы. Но реальных системных сдвигов в сторону энергосбережения в стране не происходит. И этому есть, на взгляд автора, два объяснения.

Объяснение первое.

Противоречия в законодательных актах или их неполное исполнение.

Несмотря на наличие выстроенной системы энергосбережения, некоторые законодательные инициативы более низкого ранга противоречат принятым и утвержденным программам.

В частности, в России до настоящего времени не разработана и не утверждена система стандартов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности зданий. Указы, законы, постановления и распоряжения Правительства — это хорошо, но должны быть и реальные инструменты их воплощения. Например, в той же строительной отрасли. И такими инструментами являются как раз строительные стандарты. Однако на практике происходит так, что стандарты, которые появляются под грифом Сводов правил обязательного применения, допускают снижение нормативных требований по ряду показателей [1–10]. В качестве примера следует привести вступивший с 1 июля 2015 года СП 50.13330.2012 «Тепловая защита зданий», согласно которому нормативные требования к ограждающим конструкциям по уровню нормируемых значений требуемого сопротивления теплопередаче пересмотрены в сторону их понижения по сравнению с предыдущей редакцией стандарта по тепловой защите (СНиП 23-02-2003), несмотря на принятые государством обязательства по снижению энергоемкости российской экономики. И это при том, что жилые и коммерческие здания потребляют более 40% ископаемых энергетических ресурсов [11]. В работах [12, 13] обоснованы более высокие показатели для приведенного сопротивления теплопередаче ограждающих конструкций. Показано, что для городской экономики наиболее эффективным является уровень теплозащиты стен, соответствующий приведенному сопротивлению теплопередаче в диапазоне 3,5–4,5 м²∙ºС/Вт. При этом увеличение стоимости энергоресурсов вызовет соответствующее смещение этих значений в большую сторону [12].

Также следует отметить то обстоятельство, что до сих пор не разработаны и не утверждены базовые требования энергетической эффективности зданий, которые согласно требованиям Постановления Правительства РФ от 25 января 2011 г. № 18, должны были вступить в действие не позднее 25 апреля, т.е. в трехмесячный срок, того же 2011 года. К настоящему времени прошло уже 4 полных года, но до сих пор показатели эти не установлены, соответственно ни одно новое здание не может быть проверено на предмет установления класса его энергетической эффективности, иначе говоря, здание не может быть проверено на соответствие требованиям по энергетической эффективности.

В том же Постановлении Правительства № 18 (п. 15) указано, что «после установления базового уровня требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений требования энергетической эффективности должны предусматривать уменьшение показателей, характеризующих годовую удельную величину расхода энергетических ресурсов в здании, строении, сооружении, не реже 1 раза в 5 лет: с января 2011 г. (на период 2011–2015 годов) — не менее чем на 15 процентов по отношению к базовому уровню, с 1 января 2016 г. (на период 2016–2020 годов) — не менее чем на 30 процентов по отношению к базовому уровню и с 1 января 2020 г. — не менее чем на 40 процентов по отношению к базовому уровню». Однако до сих пор этот базовый уровень требований энергетической эффективности законодательно не установлен [14–18]. И это при том, что уже середина 2015 года, т. е. до наступления, итогового для всей Программы энергосбережения 2020 года осталось 4,5 года!

Конечно, отчитаться за проделанную работу при отсутствии базовых уровней проще. Всегда можно найти какие-то другие показатели, сослаться на чьи-то исследования и т. п. И такие прецеденты уже имеют место быть.

В частности, на сайте Государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности [19] опубликованы расчетные показатели снижения энергоемкости ВВП России, составленные на основе прогноза Минэкономразвития РФ, согласно которым энергоемкость ВВП в 2014 году, по сравнению с 2007 годом, снизилась на 11,3%. Однако сравнение это нельзя назвать корректным в связи с тем, что для подсчета потребления первичных ТЭР использованы разные методики и данные получены из различных источников. Для 2007 года приняты данные Единого топливно-энергетического баланса, приведенные в распоряжении Правительства РФ № 2446-р от 27.12.2010 года, а для 2014 года — прогноз Центра эффективного использования энергии (ЦЭНЭФ). Разве можно сравнивать эти показатели? При всем уважении к обоим первоисточникам — нет.

Объяснение второе.

Монополизация рынка энергоресурсов.

Имея большую практику проведения энергетических обследований, автор часто сталкивался с ситуациями, когда заказчик (он же — потребитель энергоресурсов) даже при наличии финансовой возможности и технической оснащенности (например, наличия собственной котельной) не желает реализовывать перечень рекомендуемых энергосберегающих мероприятий. Мотивация отказа обычно заключается в том, что в договоре с поставщиком энергоресурсов (например, газа для крышной котельной)  прописаны штрафные санкции за неполную выборку поставляемого энергоресурса. Потребитель имеет возможность сэкономить, но штраф за недобор превысит или практически полностью компенсирует достигнутый после реализации предлагаемого комплекса мероприятий энергосберегающий потенциал.

Типовыми являются и штрафы за превышение температуры теплоносителя в обратке. Все это не стимулирует потребителя реализовывать энергосберегающие мероприятия даже при финансовой и технической возможности их осуществимости.

Если размышлять на эту тему далее, на ум приходит следующая мысль: о том, что, по всей видимости, точно такие же договора заключены между поставщиком энергоносителей (тепловой энергии, газа, воды) и всеми другими потребителями, а у поставщика энергоносителей, по всей видимости, заключен аналогичный договор с компанией, которая уже ему поставляет первичные ТЭР. А у поставщиков первичных ТЭР наверняка существует точно такой же договор с добывающей компанией. А у добывающей компанией с государством (!) заключен инвестиционный договор, в рамках которого государство устанавливает фиксированные тарифы, а добывающая компания, в целях исполнения инвестиционного плана, согласно которому затраты на разработку месторождения должны окупиться за 5–7 лет, вынуждена «выкачивать» и поставлять далее определенный объем первичной энергии, дабы гарантированно его поставить конечным потребителям через компании, которые транспортируют первичную энергию, и те, которые перерабатывают эту первичную энергию (например, в нагрев воды для нужд отопления и ГВС) и поставляют эти переработанные ресурсы потребителю.

И кому это выгодно? Выгодно всей этой цепочке за исключением, безусловно, конечного потребителя, но что он может сделать в данной ситуации?

Да, потребитель при наличии финансовой возможности может установить энергосберегающее оборудование или материалы и снизить тем самым энергопотребление в данном конкретном доме. Но это будет означать, что сэкономленные в данном доме энергоресурсы так или иначе распределятся по остальным домам. Это «лишнее» тепло не может быть сэкономлено в рамках всей энергосистемы, ему негде аккумулироваться, т. к. в котельной в любом случае, в рамках заданного температурного графика, будет подано заданное количество (объем) теплоносителя и на его разогрев будет затрачено заданное количество первичной энергии. Объемы первичной энергии, которые были запланированы на данный год, так или иначе должны быть выбраны компаниями, генерирующими теплоноситель. И связано это с тем, что в стране отсутствуют системы резервирования объемов первичных ТЭР, которые можно хранить в течение заданного времени и расходовать, пополняя постепенно резервуары хранения. Потому что, согласно заключенным договорам, если компания не выберет требуемое количество первичной энергии, она заплатит штраф.

Логика тут простая: вы сделали запрос на поставку в течение отопительного периода такого-то количества первичной энергии, например, газа; газ этот добывают люди в суровых условиях сибирской зимы; другие люди через тысячи километров поставляют его в населенные пункты; хранить его негде — кто-то же должен за все это платить. Ответ ясен: платит конечный потребитель, к которому в той или иной мере относятся все жители страны.

Отсюда становится понятной позиция государства, которое левой рукой кладет в тарелку продукт, а правой его же из нее изымает. И основной причиной такого положения дел является монополизация энергетической отрасли. Монополизация заключается не в том, что в данном населенном пункте есть несколько теплоснабжающих организаций, а в том, что потребитель не имеет возможности выбора между ними в пределах занимаемого потребителем помещения. Один монополист более высокого ранга диктует свои условия другому, более мелкому монополисту, и так далее. В конечном итоге цепочка эта заканчивается конечным потребителем, который обеспечивает инвестиционный план добывающей компании и компенсирует ее кредиты перед крупнейшими банками страны, взятые под гарантии государства.

Т. е. имеет место системная диспропорция, обусловленная монопольным характером энергетических рынков. Да, в стране есть несколько добывающих компаний, сетевых компаний и не один десяток генерирующих энергоносители, но все рынки сбыта поделены между ними и в пределах этих рынков они являются действительно монополистами. Запросил такой-то объем энергоресурса, выработай его или заплати штраф.

Таким образом, причина несоответствия между декларируемыми государством целями энергосбережения и реальной ситуацией заключается в монополизации отрасли.

В совокупности два этих условия и приводят к тому, что реальных достижений в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности нет.

Заключение

1. Темпы снижения энергоемкости ВВП Российской Федерации, утвержденные в указе Президента РФ от 4 июня 2008 года № 889, распоряжении Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 года № 512-р, несмотря на наличие большого количеств законодательных актов и финансирование программ энергосбережения, в настоящее время не достигаются.

2. Основной причиной несоответствия в Программе энергосбережения заявленных целей является монополизация энергетической отрасли.

3. Второстепенной причиной указанного выше несоответствия является полное или частичное неисполнение основных законодательных актов в области энергосбережения, а также наличие противоречивых законодательных инициатив, выдвигаемых на более низком уровне системы государственного управления.

Литература

1. Ливчак В. И. Энергоэффективность зданий. К чему приведет СП 50.13330.2012 «Тепловая защита» и как выполнить Постановление Правительства России? // Энергосовет. 2013. № 2 (27), март-апрель.

2. Ливчак В. И. Почему СП 50-13330-2012 «Тепловая защита зданий» приводит к снижению энергоэффективности зданий и как выполнить постановление Правительства России об их повышении // «Инженерные системы. АВОК — Северо-Запад». 2013. № 3. С. 14–24.

3. Ливчак В. И. Европейская тенденция повышения теплозащиты зданий: как она реализуется в России? // АВОК. 2011. № 6. С. 64–71.

4. Башмаков И. А. Энергетическая эффективность зданий в России и в зарубежных странах // Энергосбережение. 2015. № 3. С. 24–29.

5. Горшков А. С., Рымкевич П. П., Немова Д. В. Экономим или нет? Российские энергосберегающие требования // Энергосбережение. 2014. № 2. С. 27–32.

6. Горшков А. С., Немова Д. В., Рымкевич П. П. Сравнительный анализ затрат тепловой энергии, эксплуатационных затрат на отопление и затрат топливно-энергетических ресурсов для многоквартирного жилого здания при различных минимальных требованиях к уровню тепловой защиты ограждающих конструкций // Кровельные и изоляционные материалы. 2013. № 2. С. 34–39.

7. Ватин Н. И., Немова Д. В., Рымкевич П. П., Горшков А. С. Влияние уровня тепловой защиты ограждающих конструкций на величину потерь тепловой энергии в здании // Инженерно-строительный журнал. 2012. № 8 (34). С. 4–14.

8. Ватин Н. И., Немова Д. В., Горшков А. С. Сравнительный анализ потерь тепловой энергии и эксплуатационных затрат на отопление для загородного частного дома при различных минимальных требованиях к уровню тепловой защиты ограждающих конструкций // Строительные материалы, оборудование, технологии XXI века. 2013. № 1 (168). С. 36–39.

9. Ватин Н. И., Рымкевич П. П., Горшков А. С., Немова Д. В. Сравнительный анализ затрат для многоквартирного жилого здания // Лучшие фасады. 2013. № 1. С. 8–12.

10. Перехоженцев А. Г. Анализ СП 50-13330-2012 «Тепловая защита зданий» // Вестник энергоэффективности Минобрнауки России. 2015. № 1 (01). С. 73–79.

11. Табунщиков Ю. А. Энергосбережение и энергоэффективность — мировая проблема предельной полезности // Энергосбережение. 2010. № 6. С. 4–7.

12. Васильев Г. П. Эффективная теплозащита — дань моде или экономическая необходимость // Энергосбережение. 2011. № 6. С. 14–23.

13. Васильев Г. П., Колесова М. В. Экологически целесообразный уровень теплозащиты зданий // Вестник МГСУ. 2011. № 8. С. 293–302.

14. Васильев Г. П., Дмитриев А. Н. Повышение энергетической эффективности жилых и общественных зданий в Москве // Архитектура и строительство в Москве. 2011. Т. 555. № 1. С. 9–21.

15. Васильев Г. П. Шаг вперед и два назад! // АВОК. 2013. № 6. С. 4–11.

16.  Аверьянов В. К., Байкова С. А, Горшков А. С., Гришкевич А. В., Кочнев А. П., Леонтьев Д. Н., Мележик А. А., Михайлов А. Г., Рымкевич П. П., Тютюнников А. И. Региональная концепция обеспечения энергетической эффективности жилых и общественных зданий // Жилищное строительство. 2012. № 3. С. 2–4.

17. Горшков А. С., Байкова С. А., Крянев А. С. Нормативное и законодательное обеспечение государственной программы об энергосбережении и повышении энрегетической эффективности и пример ее реализации на региональном уровне // Инженерные системы. АВОК — Северо-Запад. 2012. № 3. С. 24–34.

18. Горшков А. С., Ватин Н. И., Рымкевич П. П. Реализация государственной программы повышения энергетической эффективности жилых и общественных зданий // Строительные материалы, оборудование, технологии XXI века. 2014. № 1 (180). С. 39–46.

19. www.gisee.ru/articles/analytics/56600

Скачать статью в pdf — формате: Причины низкой эффективности при реализации государственной программы энергосбережения