Сайт научно-технического журнала «Инженерные системы. АВОК Северо-Запад»

О выборе теплоснабжающей организации при подключении к системе теплоснабжения и заключении договора подключения

А. С. Бондарчук, председатель Комитета по энергетике и инженерному обеспечению Санкт-Петербурга

Ю. В. Юферев, заместитель директора научно-технического центра «Комплексное развитие инженерной инфраструктуры» в Санкт-Петербурге АО «Газпром промгаз»

Л. И. Звездунов, главный специалист научно-технического центра «Комплексное развитие инженерной инфраструктуры» в Санкт-Петербурге АО «Газпром промгаз»

Н. А. Катанаха, начальник отдела энергосбережения и энергоэффективности Управления перспективного развития Комитета по энергетике и инженерному обеспечению Санкт-Петербурга

Нормы федерального и регионального законодательства определяют порядок выбора теплоснабжающей (теплосетевой) организации и заключения договора подключения к системам теплоснабжения, однако практика выявляет существенные барьеры при реализации процедур получения технических условий, заключения и исполнения договоров подключения. В связи с этим застройщики довольно часто решают вопросы подключения без участия системообразующих теплоснабжающих (теплосетевых) организаций, в обход утвержденных схем теплоснабжения и программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. В статье, на примере Санкт-Петербурга, проведен анализ проблем, связанных с выбором системы теплоснабжения для подключения объектов капитального строительства, а также предложены пути их преодоления.

Ключевые слова: система теплоснабжения, теплоснабжающая (теплосетевая) организация (ТСО), договор подключения, схема теплоснабжения, источники тепловой энергии, потребители тепловой энергии, градостроительное развитие, орган местного самоуправления (ОМС), система централизованного теплоснабжения (СЦТ), застройщик, заявитель, исполнитель, инвестиционная программа (ИП), технические условия (ТУ), единая теплоснабжающая организация (ЕТО), тепловая нагрузка, тепловая мощность, жилая и общественно-деловая застройка, радиус эффективного теплоснабжения.

Проблемы, связанные с выбором системы теплоснабжения для подключения объектов капитального строительства

В Санкт-Петербурге ежегодно вводится более трех миллионов квадратных метров жилой и примерно такой же объем общественно-деловой застройки. Так, в 2016 году в Санкт-Петербурге было сдано в эксплуатацию 3,116 млн м² жилья, что составляет 103,9% от общего объема запланированного ввода. Фактический показатель ввода в 2016 году — на 2,8% выше, чем в 2015 году. В табл. 1 представлены контрольные значения показателя ввода жилой застройки в Санкт-Петербурге на период до 2032 года.

Таблица 1. Контрольные значения показателя ввода жилой застройки в Санкт-Петербурге, млн м² в год

На поддержание устойчивых темпов градостроительного развития направлено как опережающее развитие систем инженерной (коммунальной) инфраструктуры города, так и совершенствование нормативной базы и процедур, обеспечивающих своевременное и качественное решение вопросов подключения новых потребителей к сетям электроснабжения, водоснабжения, водоотведения, газоснабжения и теплоснабжения.

Санкт-Петербург — это город с высокой степенью централизации систем инженерного обеспечения [1]. Практически полный охват территории города сетями централизованного электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения обеспечивает техническую возможность строительства зданий с выбором систем теплоснабжения от централизованных или локальных источников тепловой энергии практически в любой точке города. В итоге складывается ситуация, когда на одних и тех же территориях города одновременно развиваются системы централизованного и системы локального теплоснабжения. Так, количество модульных крышных котельных в Санкт-Петербурге превышает 300 штук с суммарной установленной тепловой мощностью более 320 Гкал/ч [1].

В значительном числе случаев локальные источники теплоснабжения строятся вразрез утвержденной Схеме теплоснабжения Санкт-Петербурга в зонах эффективного теплоснабжения крупных источников тепловой энергии. В связи с этим не всегда выполняются решения Схемы теплоснабжения Санкт-Петербурга, предусматривающей присоединения к системам централизованного теплоснабжения с заключением договоров о подключении между застройщиком и теплоснабжающей (теплосетевой) организацией (далее — ТСО).

Рис. 1. Отражение в целях Схемы теплоснабжения
определения «Устойчивое развитие территорий»

месте с тем Схема теплоснабжения является законодательно определенным инструментом государственного планирования развития систем теплоснабжения для обеспечения условий эффективного развития территорий и сбалансирования интересов потребителей, ТСО и органов власти (местного самоуправления) (рис. 1).

Основные условия эффективного развития территорий при определении способов теплоснабжения объектов нового строительства следующие:

Условие 1 — соблюдение принципов градостроительной деятельности в соответствии со статьей 2 Градостроительного кодекса РФ [2], согласно которой необходимо обеспечить:

а) устойчивое развитие территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования;

б) сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов.

Условие 2 — соблюдение интересов всех заинтересованных сторон (застройщик, ТСО, потребитель, исполнительные органы государственной власти) в сфере теплоснабжения.

Рис. 2. Условно постоянные расходы централизованной и локальной систем теплоснабжения

Несмотря на то, что к естественно-монопольному виду деятельности законодатель относит только передачу тепловой энергии, существенное снижение издержек, являющееся одним из ключевых признаков естественной монополии (в нашем случае условно-постоянной составляющей стоимости тепловой энергии), по мере увеличения объема производства распространяется на теплоснабжение в целом. Это обусловлено как существенно более высокой стоимостью единицы мощности котельной малой мощности в сравнении с источниками большой мощности, так и существенно меньшим сроком службы (соответственно сроком амортизации) оборудования малых модульных котельных. Вследствие этого условно постоянная составляющая стоимости единицы тепловой энергии в локальных системах малой мощности (до 3–5 МВт) существенно выше, чем в системах централизованного теплоснабжения (рис. 2).

С другой стороны, перевод на локальные источники потребителей, которые в соответствии со Схемой теплоснабжения должны обеспечиваться тепловой энергией в системах централизованного теплоснабжения, ведет к удорожанию тепловой энергии для остальных потребителей вследствие сокращения предусмотренной Схемой теплоснабжения тепловой нагрузки.

Если допустить, что на крупных и мелких источниках достигается одинаковая эффективность использования топлива, то разницу стоимости тепловой энергии для потребителей в централизованных и локальных системах теплоснабжения определит условно-постоянная составляющая затрат — амортизация, стоимость технического обслуживания и ремонта, зарплата эксплуатационного персонала, общехозяйственные расходы ТСО и ряд других статей расходов. В расчете на единицу отпущенной тепловой энергии условно-постоянная составляющая стоимости тепловой энергии снижается при увеличении загрузки и падает при снижении.

Рассмотрим пример, когда в зоне централизованного теплоснабжения источника тепловой энергии установленной тепловой мощностью 50 Гкал/час, с подключенной тепловой нагрузкой 30 Гкал/час, осуществляется строительство перспективного потребителя с тепловой нагрузкой 14 Гкал/час.

В случае подключения перспективного потребителя к централизованной системе теплоснабжения подключенная тепловая нагрузка составит 44 Гкал/час, условно постоянные расходы в стоимости одной Гкал снизятся с 650 руб/Гкал (точка A) до 533 руб/Гкал (точка B). В случае строительства локального источника условно постоянные расходы для перспективного потребителя составят 1231 руб/Гкал (точка С).

Из приведенного примера видно, что неподключение перспективного потребителя к централизованной системе теплоснабжения влечет увеличение для него условно постоянной составляющей стоимости тепловой энергии на 131%, а для потребителя централизованной системы теплоснабжения теряется экономия на 18% условно-постоянных расходов в стоимости тепловой энергии.

Также необходимо отметить, что централизованные системы теплоснабжения эксплуатируют крупные специализированные организации, располагающие технической, финансовой и кадровой базой для эффективного поддержания качества и надежности теплоснабжения. Повышенные риски абонентов локальных котельных связаны с недостаточной финансовой устойчивостью небольших ТСО, ограниченным набором специалистов, технических средств эксплуатации и ремонта.

В настоящее время в практике градостроительства по причинам, которые будут рассмотрены ниже, сформировался приоритет решений застройщика, связанных со строительством локальных источников, над долгосрочными интересами остальных сторон, предусматривающих подключение к централизованным системам теплоснабжения, и, как следствие, невыполнение вышеописанных условий 1 и 2. При этом последствия принятого застройщиком решения о строительстве локального источника теплоснабжения для жилого здания при наличии возможности подключения к централизованному источнику теплоснабжения, как правило, ложатся на будущих потребителей и, как следствие, на бюджет Санкт-Петербурга в случае предоставления субсидий на возмещение разницы в тарифах на тепловую энергию, отпускаемую для отопления и горячего водоснабжения многоквартирных (жилых) домов.

Необходимо отметить, что при строительстве социального жилья или объектов социальной сферы за счет бюджетных средств практика создания локальных источников теплоснабжения крайне незначительна и обосновывается требованиями Схемы теплоснабжения.

Таким образом, можно сделать вывод, что застройщику наиболее выгодно строительство локальных систем теплоснабжения, при этом последствия локализации ложатся на бюджет Санкт-Петербурга.

Причины, по которым развитие систем теплоснабжения происходит с отклонением от положений Схемы теплоснабжения

Рис. 3. Порядок выбора ТСО для заключения договора подключения

Алгоритм действий по выбору ТСО и заключению договора подключения, составленный на основании действующих нормативных документов [3] и [4], представлен на рис. 3, 4 соответственно.

К основным причинам, по которым развитие систем теплоснабжения происходит с отклонением от положений Схемы теплоснабжения, связанное с локализацией систем теплоснабжения и невыполнением застройщиком требований Схемы теплоснабжения, относятся:

а) неучастие лиц, планирующих в будущем осуществить подключение к системам теплоснабжения, в актуализации Схемы теплоснабжения;

б) сложный порядок решения вопросов, связанных с подключением объектов строительства к тепловым сетям ТСО, в случае отсутствия в Схеме теплоснабжения необходимых мероприятий;

в) отсутствие ответственности сторон договора о подключении, если в ходе выполнения данного договора выполняются мероприятия, не соответствующие требованиям Схемы теплоснабжения.

Анализ представленных действий показывает, что для решения вопроса подключения в условиях крупного города застройщик может быть вовлечен в процедуру с высокой степенью неопределенности результата и сроков получения положительного решения. В процедуре потенциально могут быть задействованы многочисленные участники: от застройщиков и ТСО до Министерства энергетики России, решениями которого утверждаются Схемы теплоснабжения городов с населением более 500 тысяч человек.

Рис. 4. Порядок заключения договора подключения с ТСО

До настоящего момента при реализации Схемы теплоснабжения Санкт-Петербурга отсутствует практика обращений исполнителя в Министерство энергетики России с предложениями о включении в Схему теплоснабжения мероприятий по обеспечению технической возможности подключения и принятие Министерством энергетики России решения о внесении в Схему теплоснабжения или об отказе во внесении в нее таких.

Таким образом, буквальное исполнение действующих нормативных правовых актов при подключении к системам теплоснабжения требует длительных сроков с высоким риском получения отрицательного результата и создает предпосылки обхода процедуры, о чем свидетельствуют факты появления избыточных теплогенерирующих активов в Санкт-Петербурге, не обоснованных в Схеме теплоснабжения.

Другой причиной можно назвать отсутствие ответственности застройщика за принятие решений, последствия которых получают будущие собственники недвижимости и городские власти.

Как показывает практика решения вопросов подключения новых объектов капитального строительства к системам теплоснабжения, для застройщика наиболее существенным является фактор времени. Финансовая нагрузка, связанная с подключением, которая в конечном счете переносится на будущего владельца недвижимости и потребителя тепловой мощности и энергии, для застройщика не так важна, как скорость ввода строящегося объекта. Поэтому «дорого и быстро» для застройщика предпочтительнее, чем «недорого, но долго».

Еще одной причиной, по которой застройщики не придерживаются положений Схемы теплоснабжения, являются низкие пороги входа на рынок локальных систем теплоснабжения для потребителей и операторов рынка. Для потребителей (застройщиков) рынок насыщен предложениями, уровень конкуренции поставщиков высокий, т. е. покупатель может выбрать для себя комфортные условия сделки. Для поставщиков (операторов рынка) предоставлен большой выбор готовых решений, необходимо только организовать проектную работу и инжиниринговые услуги для адаптации готового комплекта, как правило, импортной техники к условиям конкретного здания. Не нужны усилия и средства для создания серьезной производственной базы.

Неготовность крупных ТСО конкурировать за потребителя приводит к тому, что в Санкт-Петербурге формируется сектор стихийного развития систем теплоснабжения, ориентированный исключительно на обслуживание краткосрочных интересов застройщиков вопреки долгосрочным интересам потребителей тепловой энергии. Появилась практика заключения отдельными организациями сектора стихийного развития систем теплоснабжения договоров на подключение к источникам тепловой энергии — несуществующим и не предусмотренным Схемой теплоснабжения Санкт-Петербурга и Программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. За этим следует строительство систем теплоснабжения в том числе и в зонах эксплуатационной ответственности действующих ТСО и принуждение городских властей к «узакониванию» свершившихся фактов в инвестиционных программах организаций сектора стихийного развития систем теплоснабжения. Такая практика стала возможной только потому, что организации сектора стихийного развития систем теплоснабжения предлагают застройщикам условия подключения к системам теплоснабжения существенно более выгодные (по времени выполнения и по стоимости), чем те, которые предлагают системообразующие ТСО.

Пути решения проблем, связанных с выбором ТСО при подключении к системе теплоснабжения и заключении договора подключения

Основные принципы формирования регламентов (процедур) определения организации, выполняющей присоединение объектов капитального строительства к системам теплоснабжения:

1. Безусловное соответствие действующим законам и подзаконным нормативным правовым актам всех положений регламентов (процедур) определения организации, выполняющей присоединение объектов капитального строительства к системам теплоснабжения.
2. Приоритет обеспечения интересов будущего потребителя тепловой энергии — обеспечение надежности, ценовой доступности, качества теплоснабжения.
3. Соответствие принимаемых решений положениям Генерального плана Санкт-Петербурга, Схемы теплоснабжения Санкт-Петербурга, Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры Санкт-Петербурга.
4. Обоснованность создания новых генерирующих мощностей. Строительство новых источников только в случае отсутствия технической возможности подключения объектов капитального строительства к действующим источникам тепловой энергии в соответствии с нормами Федерального закона № 190 «О теплоснабжении» [8].
5. Согласованность по времени и месту действий застройщика, органов власти (местного самоуправления), ТСО с целью обеспечения сроков реализации градостроительных проектов, установленных решениями органов власти.

Организация теплоснабжения объектов капитального строительства и/или реконструкции включает три этапа.

Этап I. Заключение договора о подключении (технологическом присоединении) к системе теплоснабжения (статья 13 п. 1 ФЗ «О теплоснабжении» [8]).

Этап II. Подключение (технологическое присоединение) теплопотребляющих установок и тепловых сетей потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения (осуществляется в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности для подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом (cтатья 14 п. 1 ФЗ «О теплоснабжении» [8]).

Этап III. Заключение договора теплоснабжения (статья 13 п. 2 ФЗ «О теплоснабжении» [8]). Передача объектов капитального строительства и реконструкции их собственникам.

Порядок подключения к системам теплоснабжения определен в следующих нормативных документах:

а) Правила подключения к системам теплоснабжения [4]. В данных правилах изложены:

— правила выбора ТСО, к которой следует обращаться заинтересованным в подключении к системе теплоснабжения лицам и которая не вправе отказать им в услуге по такому подключению и в заключении соответствующего договора;

— порядок заключения и исполнения договора о подключении;

— особенности подключения при уступке права на использование мощности;

б) Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения [5]. Регулируют отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков, возникающие в процессе определения и предоставления технических условий подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее — технические условия), включая порядок направления запроса, порядок определения и предоставления технических условий, а также критерии определения возможности подключения.

Учитывая вышесказанное, необходимы меры, как по совершенствованию правоприменительной практики, так и по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей вопросы подключения объектов капитального строительства к системам теплоснабжения.

Предлагаемые пути решения проблем, связанных с выбором ТСО при подключении к системе теплоснабжения.

А. Повышение роли Схемы теплоснабжения как документа, определяющего все схемные решения по подключению объектов капитального строительства к системам теплоснабжения.

Осуществляется путем обеспечения условий для участия в процессе разработки и актуализации Схемы теплоснабжения всех организаций, планирующих и осуществляющих проекты строительства жилых, общественно-деловых и производственных зданий, требующих подключения к системам теплоснабжения независимо от организационно-правовой формы и формы собственности.

Также должно осуществляться путем полноценного сбора исходных данных от застройщиков, осуществляющих получение разрешительной документации, разработку градостроительной документации, выполнение строительно-монтажных работ и решений по подключению к системам теплоснабжения и газоснабжения.

Б. Построение регламентов процедур подготовки и исполнения решений о подключении объектов капитального строительства к системам теплоснабжения на принципах «единого окна» и обеспечения прозрачности всех этапов прохождения заявки на подключения и выдачи технических условий.

В соответствии с пунктом 8 [4] ТСО, к которой следует обращаться заявителям, определяется в соответствии с зонами эксплуатационной ответственности таких организаций, определенных в схеме теплоснабжения поселения, городского округа.

В нормативных документах по разработке схем теплоснабжения [5, 6, 7, 8] отсутствует понятие «зона эксплуатационной ответственности ТСО», при этом определены следующие понятия [7]:

— «граница эксплуатационной ответственности» — линия раздела элементов источников тепловой энергии, тепловых сетей или теплопотребляющих установок по признаку ответственности за эксплуатацию тех или иных элементов, устанавливаемая соглашением сторон договора теплоснабжения, договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, договора поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, а при отсутствии такого соглашения — определяемая по границе балансовой принадлежности;

— «зона деятельности единой теплоснабжающей организации (далее — ЕТО)» — одна или несколько систем теплоснабжения на территории поселения, городского округа, в границах которых ЕТО обязана обслуживать любых обратившихся к ней потребителей тепловой энергии.

В соответствии с [6] в главе 11 Схемы теплоснабжения разработчики при обосновании предложения по определению ЕТО приводят зоны деятельности ЕТО. Вместе с тем зоны деятельности ЕТО определяются только для существующих на момент разработки (актуализации) Схемы теплоснабжения систем теплоснабжения. Будущие объекты в эти описания не включаются.

Для преодоления сложившейся неопределенности целесообразно все заявки на подключение к системам теплоснабжения подавать в орган исполнительной власти (местного самоуправления), отвечающий за подготовку проекта Схемы, который принимает решение о выборе (назначении) ТСО, осуществляющей подключение в соответствии со Схемой теплоснабжения (с учетом решений, изложенных в Схеме в соответствии с представленными выше предложениями).

В. Установление ответственности ТСО за своевременность исполнения договоров подключения как важнейшего условия поддержания темпов градостроительного развития.

Наличие в составе материалов Схемы теплоснабжения решений по подключению к системам теплоснабжения объектов капитального строительства и его согласование ТСО позволяет:

1. Органу власти принять решение о выборе (назначении) ТСО для осуществления подключения в соответствии с решениями в Схеме теплоснабжения.
2. Определить объемы, стоимость и сроки выполнения мероприятий по подключению для внесения в инвестиционные программы ТСО и договоры подключения между ТСО и застройщиком.

Литература

1. Схема теплоснабжения Санкт-Петербурга на период до 2031 года. Утверждена приказом Минэнерго РФ от 16.12.2016 г. № 1330.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Утвержден Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ.
3.  «Правила подключения к системам теплоснабжения». Утверждены постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 г. № 307.
4. «Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения», утверждены постановлением Правительства РФ от 13.02.2006 г. № 83.
5. «Требования к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения». Утверждены Постановлением Правительства РФ от 22.02.2012 № 154.
6. «Правила организации теплоснабжения». Утверждены Постановлением Правительства РФ от 08.08.2012 № 808.
7. «Методические рекомендации по разработке схем теплоснабжения». Утверждены приказом Министерства энергетики РФ и Министерства регионального развития РФ от 29 декабря 2012 г. № 565/667.
8. Федеральный закон «О теплоснабжении» от 27.07.2010 № 190-ФЗ.

Скачать статью в pdf-формате: О выборе теплоснабжающей организации при подключении к системе теплоснабжения и заключении договора подключения